Regulamentul guvernului şi consultarea publică

Una dintre ultimele iniţiative „guvernamentale“ care a trezit controverse publice puternice este cea legată de eliminarea avizelor ministerelor şi posibila abrogare a regulamentului de funcţionare a administraţiei centrale (HG 561).

Acesta conţine o serie de prevederi care vizează tipul şi circuitul diferitelor tipuri de documente oficiale (în această categorie intră diversele propuneri de acte normative, ordonanţe de urgenţă, hotărâri de guvern, dar şi planurile strategice, respectiv propunerile de politici publice) la nivelul administraţiei publice centrale. Regulamentul este important deoarece arată care ar trebui să fie parcursul instituţional al actului guvernării.

Pe lângă implicaţiile dezastruoase legate de adoptarea preferenţială a unor ordonanţe de urgenţă în urma abrogării, indiferent de natura acestora, acest text aduce în discuţie un aspect considerat foarte important pentru fezabilitatea implementării diferitelor componente ale regulamentului, dar şi cel referitor la recenta intenţie de modificare. Acestea sunt considerate a fi efectul unei mai vechi metehne a administraţiei publice centrale şi locale, dar mai ales a întregii societăţi româneşti, şi anume a modului în care este concepută consultarea publică, înţeleasă ca transparenţă în contextul raportării la actul guvernării, respectiv la cetăţeni. Procesul de consultare se referă în acest text atât la consultarea interministerială intraguvernamentală, în care se obţin avize conforme cu valoare juridică pentru diverse iniţiative guvernamentale, dar şi la consultarea publică extraguvernamentală cu restul societăţii, fără valoare juridică.

În concluzie se arată că atât procesul de concepere, cât şi cel de implementare a regulamentului depind nu atât de un set de valori, cât de capacitatea de a crea acele mecanisme şi nivel de deschidere apolitice care să permită amendarea acestuia în funcţie de evoluţiile societăţii, în conformitate cu angajamentele şi direcţiile de dezvoltare democratice propuse. Rezultatul ar trebui să fie un set de reguli care se formează firesc în urma propriei experienţe şi nu pot fi reprezentate de soluţii adoptate ad-hoc, în funcţie de preferinţele politice ale iniţiatorilor. Pericolul adoptării unor măsuri ca cel de abrogare, dar şi cel care propune soluţii „de pe raft” pot fi considerate din acest punct de vedere similare, deoarece înlocuiesc transparenţa amintită, absolut necesară în contextul administrativ românesc, cu intenţia de a „arde” etape prin propunerea unor soluţii prefabricate, indiferent de sursa sau de nivelul de coerenţă internă al acestora.

I.

În primul rând, consider că motivul observaţiilor formulate public privind abrogarea avizării interministeriale ar trebui legat în primul rând de această temă mai largă, aproape ignorată din motive politice în ultimii 20 de ani. Felul în care se realizează această avizare reflectă un nivel foarte precar al practicilor existente, nu numai în interiorul guvernului, dar şi în afara acestuia, cu aşa-numitele părţi interesate reprezentate de o gamă foarte largă de instituţii private, publice sau, pur şi simplu, reprezentanţi ai societăţii civile.

Se cuvine a menţiona că regulamentul în discuţie a fost adoptat într-o primă formă, în contextul pe-atunci proaspetei aderări la UE, prin HG 775 în 2004-2005. Aproape ironic redactată în timpul guvernării Năstase, modificată în urma unui proiect de twinning în cadrul unei guvernări „de dreapta”, a ajuns să fie reformulat prin HG 561 şi foarte greu implementat în timpul unei alte guvernări tot „de dreapta”, ignorându-se pur şi simplu caracterul transpartinic al demersului – din această cauză regulamentul este în mod eronat, dar explicabil, asociat cu politici iniţiate de partide cu ideologie declarat liberală.

Din cauza legislaţiei foarte stufoase şi aproape ilizibile, comunicarea este defectuoasă, iar consultarea publică, la fel ca liberul acces la informaţii publice, este de fapt considerată o corvoadă.

Eşecul implementării unor componente importante ale regulamentului, anterior iniţiativei discutate, este cauzat de lipsa acută a practicii consultării sau chiar a comunicării interguvernamentale reale care, fiind susţinută exclusiv de simpla reglementare impusă „de sus”, ajunge să fie asimilată cu ineficienţa acţiunii, absolut crucială din punct de vedere politic, mai ales într-un context executiv. Acesta este şi motivul pentru care celelalte instrumente introduse de noul regulament (documentele de politici publice, analiza de impact etc.) nici nu au funcţionat în mod real în urma adoptării. Din diverse motive, temele de politici publice discutate pe agenda publică sunt în continuare de foarte puţine ori anterioare acţiunii propriu-zise şi, din această cauză, niciun fel de analiză de impact nu ar putea fi de interes pentru vreun politician care acţionează în contextul administrativ actual sau chiar şi în afara acestuia. Programele de guvernare sau măsurile luate în timpul guvernării nu sunt prin urmare discutate riguros aproape niciodată înainte ca ele să fie iniţiate, ci de cele mai multe ori după implementare.

În aceste condiţii, din cauza legislaţiei foarte stufoase şi aproape ilizibile, comunicarea este defectuoasă, iar consultarea publică, la fel ca liberul acces la informaţii publice, este de fapt considerată o corvoadă, nicidecum ca o etapă firească, parcursă responsabil, de informare prin adaptare la capacitatea auditorului, în acelaşi timp plătitor de taxe. Acesta este şi motivul pentru care, probabil din disperare de cauză, s-a constituit un întreg minister cu acest nume în perioada guvernării aşa-numit tehnocrate. Un astfel de minister este absolut fără sens în contextul propus de acest material. Consultarea publică sau transparenţa nu pot fi ministere pentru că, de fapt, sunt atribute ale acţiunii guvernamentale şi nu subiect al vreunei instituţii publice cum este un minister. În acelaşi registru ar putea fi judecată şi o serie de alţi termeni, cum ar fi cel de eficienţă sau cel de separare a politicului de administrativ.

Din motive politice şi tot pentru a răspunde solicitărilor exprese ale CE din aceeaşi perioadă, a fost iniţiată o altă regulă reprezentată de introducerea planificării strategice, respectiv a bugetări pe bază de programe la nivelul ministerelor. Pe scurt, acestea abandonează practic ideea anterioară a necesităţii prezentării în mod lizibil şi succint a iniţiativelor guvernamentale sub forma unor documente de politici publice de tipul propunerilor, cu tot cu ideea centrală a procesului de consultare publică pe care erau construite sau a transparenţei, fie şi instituită procedural, şi o înlocuieşte „elegant” prin propunerea, la fel de europeană, a utilizării de către instituţii a unui plan de măsuri pe care acestea ar trebui să îl aibă, respectiv a unui buget corespunzător încărcat cu indicatori pe care, din lipsa unui public nu sunt, de fapt, urmăriţi de nimeni. Evident că şi acest instrument a eşuat din motive pe care eu le asociez aceloraşi disfuncţionalităţi ale procesului de consultare publică amintit sau pur şi simplu incapacităţii administraţiei de a încerca să prezinte succint şi clar ceea ce acum apare sub forma unor foarte complicate şi greu de citit bugete sau iniţiative guvernamentale. Mai grav şi mai important este că, de fapt, se evidenţiază o incapacitate funciară a întregii societăţi de a considera şi a crede că transparenţa (mai mult decât simplul liber acces la informaţie publică) este condiţia primordială a funcţionării oricărui guvern modern. Aceste discrepanţe între proiect şi realitate sunt la noi deopotrivă furnizoare de eşecuri dar, mai ales, de lecţii noi.

Toate acestea pot fi considerate motive de eşec al unei aşa-numite abordării de politici publice, semnalat inclusiv de o instituţie respectabilă cum este Banca Mondială, dar şi de unele puncte de vedere exprimate intern. În realitate, eşecul este doar aparent legat de un cadru administrativ specific, el fiind de fapt rezultatul unei incapacităţi de internalizare autentică a unor valori europene ca cele care se referă la actul guvernării. Acestea nu aparţin doar celor care trebuie să se supună regulamentului, dar şi celor care l-au iniţiat, în lumina mizei politice evidente care a apărut în vâltoarea respectării unor condiţii, de fapt, foarte simple şi, mai ales, în esenţă apolitice impuse de instituţiile Uniunii Europene.

Cea mai de seamă reprezentantă a consultării, transparenţa guvernamentală este cea care corespunde, de fapt, practicilor în sistemele administrative funcţionale din majoritatea statelor europene dezvoltate. Este foarte important de semnalat că exemplele acestor state, nu oferă soluţii pe tavă, ca cel reprezentat de forma finală a regulamentului invocat, ci oferă doar indicaţii cu privire la locul sau obiectivul care urmează a fi atins. În cazul nostru fiind vorba de reguli de guvernare care ar trebui să se îmbine armonios şi în practică cu cele referitoare la transparenţă. Fără a lua în considerare contextul mai larg al consultării publice, a cărei precaritate abia acum este relevată, este foarte greu de crezut că un astfel de regulament ar putea funcţiona vreodată, chiar şi în lipsa unei astfel de iniţiative scandaloase.

Situaţia actuală, precum şi continuarea ei cea mai probabilă, denotă lacune grave nu atât în încercarea de a păstra un nivel minim de legalitate - lucru incontestabil şi absolut dezirabil în situaţia dată - dar şi în a înţelege rolul guvernământului în cel mai important act al său

Cu toate acestea, exemplul foarte „autohton” care a generat această discuţie este, de fapt, şi foarte „autentic”. El ar trebui să reprezinte o bună oportunitate pentru a vedea nu atât necesitatea incontestabilă a existenţei unui regulament de acest gen, dar, mai ales, necesitatea însăşi a cântăririi responsabile şi nepoliticianiste a regulilor privind transparenţa conţinute în acesta. Cred că cele mai bune dovezi în acest sens sunt nenumăratele semnale primite până acum: tragedia Colectiv, adoptarea „nocturnă” a ordonanţelor 13-14 care au generat manifestările cunoscute, modul de funcţionare al Parlamentului şi lista ar putea continua la nesfârşit. Aceste teme şi genul de reacţie pe care îl produc nu pot şi nu au cum să fie stabilite de o singură soluţie adoptată în spatele unor uşi închise, indiferent de culoarea politică a iniţiatorilor sau de sursa acesteia. În aceste condiţii, misiunea unui astfel de regulament, indiferent de cât de tehnic ar părea, ar fi să reflecte raportul între stat şi cetăţean sau rolul jucat de o societate civilă apolitică, dar interesată direct de iniţiativele guvernamentale, companiile private şi organizaţiile neguvernamentale în procesul de formulare a politicilor publice.

Situaţia actuală, precum şi continuarea ei cea mai probabilă, denotă aşadar lacune grave nu atât în încercarea de a păstra un nivel minim de legalitate - lucru incontestabil şi absolut dezirabil în situaţia dată - dar şi în a înţelege rolul guvernământului în cel mai important act al său, cel de formulare a politicilor publice prin consultare publică şi în condiţii de transparenţă. Lipsa unui astfel proces real sau manifestarea lui precară, teama şi lipsa de stimulente reale ale funcţionarilor publici, însoţite de dorinţa nestăvilită a unui grup de politicieni care vizează în primul rând obţinerea veroasă a puterii politice depline şi incontestabile face posibilă apariţia unor astfel de măsuri a căror adoptare poate acum deveni realitate, după atâta vreme de la aderarea la UE şi iniţierea atâtor aşa-zise reforme.   

II.

În al doilea rând, un alt aspect al acestui regulament este faptul că uşurinţa propunerii care aduce modificările amintite nu reflectă existenţa unei practici reale a avizării, ci o mimare a ei prin asocierea exclusivă cu un aviz obligatoriu care este doar impus din punct de vedere legal, fără un corespondent real, adânc înrădăcinat în practica administrativă, astfel încât simpla abrogare să rămână fără efect. În realitate, consultarea interguvernamentală a fost deja până acum mai mult o formalitate şi a depins în bună măsură de raporturile personale între membrii guvernului ale căror iniţiative sunt avizate, decât de exerciţiul firesc, manifestat constant la nivelul întregii administraţii publice, de expunere publică prin toate mijloacele posibile nu numai a unei soluţii de politici publice, dar mai ales, în prealabil, a problemelor corespunzătoare. După cum am arătat, de foarte puţine ori există dezbateri reale prealabile pe anumite teme, indiferent dacă acestea sunt sau nu publice. Adoptarea rapidă, indiferent de temă, este primordială de dragul eficienţei şi reprezintă de cele mai multe ori efectul nevoii de implementare a unui program de guvernare ale cărui puncte se consideră că au fost deja adoptate tacit de toţi cei care au acordat votul indirect echipei guvernamentale aprobate ulterior de Parlament şi de preşedintele ţării.

Problemele rămân, chiar dacă aparent rezolvarea lor este mai puţin importantă decât evenimentele care au generat-o.

În cazul acestor teme, consultarea este considerată ca inutilă, implementarea programului de guvernare fiind net superioară nevoii reale de consultare. Acesta este şi motivul pentru care abordării axate pe transparenţă în formularea unor politici publice i s-a propus o abordarea aparent mult mai de „înţeles” pentru noi, respectiv planificarea strategică. După cum s-a văzut de nenumărate ori în ultimii ani, din cauza lipsei consultării publice reale, cu un program de guvernare poate fi justificată, votată şi adoptată inclusiv deconstrucţia caracterului cât de cât democratic al unui stat fără o istorie instituţională ca cea a altor state europene.

III.

În al treilea rând, este foarte important să punem în legătură această iniţiativă-semnal, dar şi regulamentul care urmează a fi încălcat, cu o serie de alte iniţiative similare din aceeaşi perioadă care denotă o îndepărtare vădită nu de la direcţia politică a unor preopinenţi politici, indiferent de culoarea lor ideologică, ci de la direcţia propusă de caracterul democratic al unui întreg eşafodaj instituţional instituit în urma unui acord transpartinic ca cel care viza aderarea la Uniunea Europeană. În această categorie intră iniţiative, precum cele care se referă la codul administrativ sau codul penal. Toate converg către aceeaşi concluzie care susţine că acestea au depăşit demult caracterul unui joc politic şi vizează, de fapt, fundamentele de funcţionare ale statului.

Din păcate, este foarte puţin important în acest context dacă în fiecare dintre cazurile amintite au existat probleme prealabile care necesitau rezolvare, ci doar că rezolvarea lor a fost „salvator” asociată cu trecerea tuturor regulilor în mâinile unei echipe politice căreia urmează să-i fie subordonat întregul aparat administrativ. Cu toate acestea, problemele rămân, chiar dacă aparent rezolvarea lor este mai puţin importantă decât evenimentele care au generat-o.