Chestiunea Bugetului pe 2015: spuse şi nespuse

Presiunile pe bugetul 2015 ar veni în principal din efectul scăderii CAS cu 5%, nevoia de a mări resurse pentru bugetul Apărării şi plăţile de făcut în favoarea cetăţenilor care au câştigat procese cu statul român.

Bugetul pentru 2015 este o temă discutată aprins din motive serioase. Unul central este că, dacă nu s-ar opera modificări în structura chetuielilor şi/sau nu s-ar încasa mai mult la venituri, ar avea loc o inversare a tendinţei de scădere a deficitului bugetului public consolidat aşa cum a început din anul 2010 (în 2009 deficitul structural fiind de cca 9% din PIB).

Eurostat prognozează pentru anul următor un deficit, potrivit metodologiei ESA (pe angajamente, nu cash cum face FMI), de aproximativ 2,8% din PIB.

Altfel spus, ar fi dublul deficitului programat pentru 2015 în concordanţă cu traiectoria consolidării fiscale asumate de autorităţile publice (nu discutăm pertinenţa ţintei de 1.4%). Această situaţie este de judecat ţinând cont de faptul că economia autohtonă, dacă am exclude impactul agriculturii, a avut o creştere medie reală de cca 2% în anii recenţi. Ani cu creştere economică, alte condiţii neschimbate, nu ar justifica o creştere de deficit bugetar. Deficitul poate creşte, prin ce numim stabilizatori automaţi, când economia încetineşte marcant, sau intră în recesiune, când „€şocuri puternice” obligă la cheltuieli suplimentare mai mult sau mai puţin temporare. 

Presiunile pe bugetul 2015 ar veni în principal din efectul scăderii CAS cu 5% efectul pe latura ofertei (supply side) fiind iluzoriu nu numai întrucât condiţiile economice de ansamblu sunt vitrege (voi reveni asupra aspectului); avem şi nevoia de a mări resurse pentru bugetul Apărării în contextul geopolitic tot mai complicat şi există plăţi de făcut în favoarea cetăţenilor care au câştigat procese cu statul român. Asemenea presiuni ar depăşi 2% din PIB, ca supliment la deficitul bugetar ţintă al anului ce vine. Datoria publică este în jur de 39% din PIB (faţă de cca 14% în 2008) şi serviciul datoriei s-a dublat în anii crizei până la 1,7-1,8% din PIB. Deci execuţia bugetară are deficit primar, fie şi mic. Percepţia României este ameliorată, cu marje la obligaţiunile sale suverane, sub 200 puncte de bază, dar noi frământări pe pieţe pot urca serviciul la peste 2% din PIB.    

Inedit este surplusul înregistrat la finele lui octombrie, a.c, de 0,1% din PIB; aşa ceva nu a mai fost consemnat în ultimele două decenii. Se poate gândi că este rezultatul unei execuţii bugetare care a ţinut cont de anul electoral. Dar MFP se pare că a pus la dispoziţia ministerelor alocări de fonduri necesare pentru efectuarea de cheltuieli programate şi că, tot astfel, administraţiile locale nu au fost private de sume solicitate . A apărut, probabil, un efect de disuasiune în efectuarea cheltuielilor provocat de contextul general al luptei împotriva corupţiei. Dacă vor creşte exploziv cheltuielile în ultimele luni deficitul s-ar putea duce spre 2% din PIB, aproape de ţinta programată. Cu cât deficitul ar fi mai mic în 2014, cu atât mai mult spaţiu ar exista pentru a ajuta construcţia bugetului în 2015. Dar trebuie văzut la cât şi ce din ceea ce nu s-a cheltuit în 2014 se poate renunţa în 2015 în manieră „€œstructurală” - “ca parte dintr-o recompunere a cheltuielilor bugetului, la nivel central şi local. Întrucât, dacă ce nu s-a cheltuit reprezintă plăţi neefectuate, avem de-a face cu arierate, care grevează bugetele în continuare. 
 

Una peste alta, va fi greu de construit bugetul pentru 2015.  Mai jos sunt câteva observaţii privind contextul european, aspecte de ordin conceptual, relaţia între buget şi economie, construcţia bugetului îin anul ce vine.

1.      Contextul european dincolo de doctrine

O problemă de fond, remarcată şi în dezbaterea publică de la noi, priveşte conduita partidelor la guvernare în democraţii. Cum se arată în diverse analize, ar exista o dinamică păguboasă între promisiunile celor care fac programe de guvernare şi construcţia efectivă a bugetelor, care conduce la creşterea sistematică a cheltuieilor, a deficitelor. Este o carenţă a modului de a face politică prin încercarea de captare a bunăvoinţei electoratului. Această observaţie are temei. Dar mai există o explicaţie ce ţine de ceea ce Dani Rodrik a numit sistemul de asigurări împotriva riscurilor şi care face parte din achiziţiile fundamentale ale societăţilor moderne. Echilibrul social şi politic depinde de furnizarea de bunuri publice şi asigurarea contra riscurilor care pot depăşi resursele simplilor cetăţeni de a se apăra de vicisitudini. În plus, drepturi civice înseamnă şi şanse egale. O funcţionat timp îndelungat şi credinţa că „€œmai bine” este un dat în mersul economiilor moderne, că resorturi pentru creşterea economică există în mod inepuizabil, că cei ce sunt acum copii vor avea un trai mai bun decât părinţii lor, de la o generaţie la alta. Necazul este că totul a mers relativ bine cât economiile au crescut satisfăcător şi cât sistemul de drepturi (numite entitlements) nu a depăşit ceea ce era raţional. Cu o demografie nefavorabilă acest sistem este în criză, nu de ieri de azi. A apărut şi concurenţă acerbă din partea economiilor emergente asiatice. Indiferent de doctrina care animă un partid politic, există realitatea dramatică a erodării capacităţii statului de a furniza bunuri publice şi bunuri individuale (ca îndreptăţiri/entitlements). This is the crux of the matter. Poate fi schimbat contractul social în societăţile moderne, aşa cum s-a clădit în secolul trecut, fără convulsii, fără derapaje sociale şi politice? Această este o întrebare fundamentală şi o provocare imensă pentru guverne în democraţiile liberale. Mutatis mutandis, această problemă priveşte şi bugetul public din România în transformarea de după 1989, ţară cu dezechilibru major între numărul pensionarilor şi cei ce lucrează (rata de participare pe piaţa muncii este mică la noi faţă de media din UE), cu economie subterană mare, cu trăsături de economie în curs de dezvoltare. 

În perioade de criză adâncă, nu mai puţin activă decât doctrinele partidelor este lupta de idei, teze privind administrarea unei situaţii foarte dificile.

În Europa, guverne de stânga, de dreapta, au fost obligate de criză să adopte măsuri de corecţie a unor mari dezechilibre dincolo de doctrinele îmbrăţişate.

Totul având loc pe fondul unor mari controverse academice şi pe planul politicilor publice concrete privind îmbinarea între măsuri de austeritate şi măsuri de stimulare a€“ o combinaţie ce sună a oximoron, cu o contradicţie lăuntrică. Disputa aprinsă privind evitarea debt-deflation în zona euro, care sunt mijloace non-convenţionale în politica monetară, cât de prociclica poate fi o politică bugetară când o economie plonjează, etc. arată că lucrurile sunt mult mai complicate în viaţa reală, în situaţii extreme, când se prăbuşesc teze şi modele consacrate. Să amintim şi atenţia cvasi-generală pe care oamenii politici, constrânşi de împrejurări foarte dificile, o acordă nevoii de a continua reforma finanţei, de a lupta imptriva evaziunii fiscale şi „œtax-avoidance” (scandalul ce implică nume mari din business-ul internaţional şi statul Luxembourg ca paradis fiscal este mai mult decât elocvent), de a găsi o balanţă mai justă între producţie şi distribuţia veniturilor pentru a susţine creşterea economică. Ca policy-maker, ca reglementator şi supraveghetor al pieţelor, nu poţi fi indiferent faţă de abuzuri de poziţie dominantă pe piaţă, faţă de manipularea şi pervertirea pieţelor. Acestea sunt trăsături şi preocupări care aduc laolaltă politicieni de persuasiuni doctrinare diferite. Ca să nu mai amintim că fenomenul corupţiei nu pare să cunoască graniţe în funcţie de culoarea politică a guvernelor. 

Contextul european nu favorizează România, întrucât ieşirea foarte anevoioasă din criză în ţările mari nu ajută economiile mici, emergente. Se profilează chiar o stagnare economică de mai lungă durată în economiile avansate din cauza supra-îndatorării publice şi private, pe fondul unor evoluţii demografice nefavorabile, al schimbărilor în distribuţia puterii economice în spaţiul global. Chiar dacă avem potenţial de creştere mai mare decât cel observabil pentru ţările industrializate, acesta este erodat (probabil la 2-2,5% anual). România este legată ombilical de vestul Europei prin ponderea legăturilor economice, prin sistemul financiar şi apartenenţa la UE. Această situaţie are influenţă asupra economiei noastre, mişcării bugetului public autohton. 

2.     Corecţia dezechilibrelor în timp de criză

După 2009, România, precum ţări baltice şi Ungaria, sau ţări din zona euro, a fost obligată să tăie drastic cheltuieli publice din cauza îngheţării pieţelor externe şi nevoii de a reduce deficitul structural foarte mare care îi ameninţă solvenţa - €“deşi datoria publică era sub 15% din PIB în 2008 (îndatorarea privată crescuse enorm în anii precriză). Politica fiscală a fost deci prociclică în condiţiile unei căderi economice. Dar nu a fost prea mult de ales în privinţă alternativelor. Şi când economia a ieşit din „groapă” (nu din criză) după 2010, politica fiscală a rămas pro-ciclică în tentativa de a diminua deficitul fiscal şi pe fondul deficitului de cerere agregată (măsurat în raport cu PIB-ul potenţial). Cum s-a făcut tăierea de cheltuieli este o altă poveste. Politica monetară a încercat să ajute economia având însă restricţia euroizarii, care face că negljarea dinamicii cursului de schimb să fie periculoasă (nu poţi fi orb faţă de un impact al deprecierii masive a leului faţă de bilanţuri ale gospodăriilor şi firmelor). Oricum, rata de politică monetară a BNR a scăzut odată cu dezinflaţia ajungând la 2,75% în noiembrie a.c. 

Şi totuşi, cum de a existat dinamică pozitivă după 2010 în condiţii de consolidare fiscală şi deleveraging bancar? Aici sunt de menţionat contribuţia puternică a exporturilor nete, ani agricoli buni şi reechilibrarea inerentă după o cădere brutală în 2009, un efect de pendul. Pe termen mai lung însă, este nevoie de finanţare adecvată, chiar dacă eficienţa cheltuieilor creşte. Absorbţia mai mare de fonduri europene poate ajută în mod considerabil. 

 Este de subliniat că într-o perioadă de criză persistentă, pe arii lungi (cum este acum în Europe) înclinaţiile de consum şi investire se modifică în raport de aşteptările actorilor economici. Tabloul comportamentelor include şi ceea ce numim a€œcapcana lichiditatii” (creşte puternic dorinţa de a deţine active foarte lichide) şi elasticitatea foarte scăzută a unor cheltuieli în raport cu modificare de parametri (taxe şi impozite). De aceea, scăderi de taxe şi impozite în criză ajută mai mult persoane şi firme să supravietuiasaca, pentru unele pot reprezenta veritabile guri de oxigen, alteori a€œsubventii”; este însă greu ca scăderi de taxe şi impozite să se vadă puternic în noi investiţii, în crearea de locuri de muncă pe scara largă. Şi există evidenţa empirică acest sens. Apetitul pentru investiţii se scufundă într-o criză, când lipsă de încredere în privinţă perspectivei afacerilor este ubicuă. Prin urmare, un guvern se confruntă cu riscuri, cu alegeri dificile în încercarea de a stimula economia vs. menţinerea echilibrului bugetar. În această grilă de interpretare poate fi încadrată şi scăderea CAS, care a fost cerută de mediul de afaceri în mod insistent. Dar un gol de încasări fiscale era/este inevitabil. Poate fi el compensat prin altceva? 

Nivelul chetuielilor publice contează pentru susţinerea cererii agregate când sectorul privat, din cauza supra-îndatorării, ezită să facă noi împrumuturi. Această situaţie priveşte toate economiile europene, în care de-leveraging băncilor şi firmelor este intens. Socoteli de genul tăiem cheltuieli publice  concomitent cu tăieri de taxe şi impozite pentru a împuşca doi iepuri cu o singură lovitură (adică reducere de deficit bugetar şi stimulare a sectorului privat prin „evicţiune” (crowding out) diminuat), sunt simpliste şi uşor devin incorecte în condiţiile dezintermedierii financiare evocate mai sus. 

Criză a obligat guverne europene, mai ales în ţările confruntate cu mari dezechilibre să recurgă la ajustări dureroase, la unele măsuri disperate. S-a întâmplat în ţări din zonă euro (Spania, Grecia, Iralanda, Portugalia), în ţări baltice în România, etc. Impredictibilitatea fiscală rezultă şi din efectele crizei. Circumstanţele foarte dificile nu trebuie totuşi să estompeze grija în modul în care se astupă găuri ale bugetului. Mediul de afaceri peste tot deplânge eşecurile prognozelor guvernelor. Pe de altă parte, există motive serioase pentru această situaţie. Modelele macro folosite nu au anticipat criza, modelele de business nu au luat în calcul riscuri, s-a sperat că se va evita o criză a datoriilor suverane în zona euro. Trăim ani de mare incertitudine, când politicile publice navighează în „mari necunoscute”, învolburate. 

3.     Aspecte structurale privind relaţia buget şi economie în România

Veniturile fiscale sunt între cele mai mici din UE, nu atât din cauza nivelului taxelor şi impozitelor.  În raport cu alte ţări nou intrate în UE începând cu 2007 avem venituri fiscale mult inferioare (27-28 din PIB anual la noi faţă de media de 34-35% în CEE şi de 44% în Vestul Europei). Ceva nu este în regulă. Bulgaria, care a întreprins o reforma cu ani în urmă, a obţinut în plus câteva procente din PIB venituri fiscale.  

Înclinaţia de a plăti impozite nu a fost modificată de nivelul fiscalităţii, de cota de 16%. Există o „€œcultura a neplăţii” în România; există evaziune fiscală masivă, inclusiv din cauza activităţii defectuoase a ANAF, a conexiunilor nenorocite între mediul de afaceri, administraţiile locale (financiare), politic.. 

Am ajuns în situaţia să practicăm un TVA foarte mare când veniturile celor mai mulţi cetăţeni sunt modeste şi sub-modeste. Impozitarea consumului pare să fie de preferat când factorii de producţie sunt tot mai mobili, dar faptul în sine ridică semne de întrebare privind alcătuirea structurii fiscalităţii la noi. Este de neînţeles de ce gradul de colectare a TVA este atât de scăzut, chiar dacă ne-am compara cu economii din Sud Estul Europei (nici nu este de înţeles de ce colectarea TVA nu este ameliorată în condiţiile în care magazinele reţelelor mari au proliferat ca ciupercile după ploaie înlocuind mici magazine unde evaziunea este lesne de practicat). Ar trebui instaurat un regim sancţionatoriu mult mai sever pentru a combate evaziunea fiscală.   

Se practică Tax-avoidance (evitarea plăţii impozitelor şi taxelor) pe scară largă, mari corporaţii care „optimizează” transferând venituri obţinute în România în străinătate.

Economia subterană mare, care se vede şi în ponderea remunerării muncii în PIB (printre cele mai scăzute în UE, cca 33% din PIB în 2012 potrivit datelor Eurostat) şi care, mai departe, explică încsări relativ mici din impozitarea muncii (desi CAS este mare). Drept este ca cifra de 33% ar trebui corectată cu cei care sunt plătiţi nu pe carte de muncă, ci prin firme proprii, sau care au statut de PFA.

Numărul mare de PFA şi firme proprii, prin care se diminuează plăţi de CAS. Acest fenomen singularizeaza Romania.   Acest fenomen singularizează România.  CAS obţinut de la la liber profesionişti, cei cu firme proprii, este mult sub media în UE, cca ¼ din această medie. Şi faţă de alte ţări din Europa centrală şi de Răsărit ponderea acestui venit fiscal în România este foarte mică. Din datele Consiliului Fiscal rezultă că această categorie de contribuabili numără peste 600 000 de cetăţeni. Se poate afirma că, în fapt, existenţa PFA şi a firmelor proprii (având scop diminuarea plăţilor CAS şi a altor impozite) creează un sistem de impozitare dual în privinţa veniturilor personale; cum evocam într-un dialog cu Ionuţ Dumitru, preşedintele Consiliului Fiscal, cota de 16% nu este în fapt unică! 

Mai apare un aspect care are de ce să dea de gândit: bugetul public este presupus să alimenteze un pilon al schemei pensiilor private anual. Dar ca bugetul public să facă acest efort în mod cât mai puţin împovărător este necesar ca cetăţenii să contribuie în mod echitabil la plata CAS. După cum s-a menţionat mai sus, sistemul fiscal de la noi are particularităţi care deformează mecanismul CAS şi multiplică în fapt „cota unică”. 

Dezechilibrul între numărul de pensionari şi populaţia activă, cel puţin în scripte. Există o migraţie masivă de forţă de muncă care alimentează bugetele familiale prin trimiteri ce însumează câteva miliade de euro anual şi care, indirect, ajută bugetul public prin sprijinirea consumului intern, plata unor datorii etc. Trimiterile sunt, de facto, un mecanism privat de asigurări sociale pentru numeroşi cetăţeni cu venituri mici. 

Nefiscalizarea adecvată a agriculturii. 

Redevenţe mici faţă de cât s-ar putea obţine din exploatarea resurselor naturale (România are resurse naturale importante).

Ineficienţa crasă a cheltuielilor publice. Putem vorbi nu numai de incompetenţă şi risipă; există şi deturnare a banilor. Ani de-a rândul România a alocat pentru poziţia bunuri de capital din bugetul public între 4-4,5% din PIB şi eficienţa a fost ca şi cum s-ar fi cheltuit mai puţin de 2% (dacă am aplica standarde de eficienţă europene). Concluzia este că se impune raţionalizarea şi prioritizare de cheltuieli. Un astfel de efort are sens şi din nevoia de consolidare fiscală (vezi reducerea chetuielilor cu bunuri de capital în ultimii ani), dar este riscant să scazi mult acest procent. Pentru o economie care are de ajuns de din urmă pe altele, investiţiile publice trebuie să fie considerabile. Miza fondurilor europene nu trebuie să fie un simplu mijoc, sau un alibi pentru a diminua la maximum finanţarea investiţiilor publice din resurse proprii. 

Avem instituţii slabe, ceea ce face ca un sistem fiscal complex, cu numeroase cote, să fie greu de administrat.

4. Ce este de făcut acum?

Este neînţelept să fie bulversat sistemul fiscal. Mai ales că dinamică pozitivă a economiei este fragilă. Această nu înseamnă că efortul de a extinde baza de impozitare nu trebuie continuat. Este corect ca orice activitate ce aduce venit să fie impozitată. Este bine să nu renunţăm la acordul cu FMI şi CE, pentru credibilitatea României. Mai ales că o creştere puternică a cheltuielilor bugetare în ultimele două luni ar putea fi percepută drept începutul unui derapaj. Renunţarea la acord ar însemna şi obligaţia unor cofinantari considerabil mărite a fondurilor europene (Acordul permite o co-finanţare de 5%). Alte observaţii privind construcţia bugetului sunt punctate mai jos: 

 - fără raţionalizarea unor cheltuieli nu se poate porni în construcţia bugetului pentru anul ce vine având în vedere presiunile menţionate la început. Gabriel Biriş, Lucian Croitoru, Aurelian Dochia, Laurian Lungu şi alţii subliniază această realitate. Şi nu numai fiindcă se risipeşte încă foarte mult din bugetul public. 

 - raţionalizarea cheltuieilor poate umbla şi la „€œbunuri şi servicii”, unde risipă şi abuzuri (fraude) sunt omniprezente a€“in instituţii publice, în sistemul asistenţei medicale, în întreprinderi de stat, etc. 

 - de văzut dacă pot fi făcute plăţi programate în 2015 în acest an pe baza rezervelor rezultate din execuţia bugtului în 2014. Dar situaţia bugetului din 2015 nu va fi ajutată dacă ar fi mutate plăţi programate în 2016 în locul eliberat din 2015; 

  - pentru protejarea nivelului cheltuielilor publice şi stoparea declinului investiţiilor, banii europeni pot jucă un rol esenţial; absorbţia în anul ce vine este de aşteptat să crească, ceea ce este bine (dar atenţie la asigurarea cofinanţărilor). 

 - este nevoie de o prioritizare efectivă a investiţiilor mari. Eforturile de până acum sunt insuficiente. Este de neînţeles cum la ministerele care administrează investiţii publice de interes naţional să se modifice planul de investiţii în funcţie de cine vine la şefia instituţiei. România are nevoie de un master plan al investiţiilor nationale care să fie acceptat de Comisie şi care să fie respectat în aplicare, mai ales că sunt investiţii pe termen lung; să nu fie numai pe hârtie;

- cheltuielile suplimentare pentru Apărare ar putea să nu fie introduse în calculul deficitului bugetar iniţial; este de  negociat cu Comisia în acest scop (mă întreb dacă aceste cheltuieli suplimentare nu ar putea fi acoperite din fonduri europene având în vedere poziţia strategică a României şi nevoile de securitate comune ale UE).

 - diminuarea TVA la alte produse să nu fie făcută fără a avea o evaluare de impact temeinică; 

 - redevenţele să fie mărite, să fie aduse la cote standard în UE; 

 - impozitarea proprietăţilor este de examinat (în Germania, de pildă, unde încasările sunt mai mici,  numeroşi cetăţeni sunt chiriaşi, nu proprietari); 

 - combaterea evaziunii fiscale şi a fraudării banului public să fie fără menajamente; 

 - cei 4 mari auditori ar trebui să sprjine statul în combaterea a€œtax avoidance”. Dar ce să faci când astfel de practici sunt folosite la plată propriilor angajaţi? 

 - combaterea a€œtransfer pricing” împreună cu autorităţile de la Bruxelles şi alte guverne interesate. 

 - de revăzut legislaţia privind PFA şi firmele proprii chiar dacă nu se va face ceva concret în acest sens în 2015; 

 - să se încerce o capitalizare mai solidă a CEC şi Eximbank din fonduri europene; dezintermedierea practică de băncile mari străine slăbeşte teza că o astfel de capitalizare ar fi ajutor de stat. 

 Se poate încerca o negociere a deficitului bugetar pentru 2015, către 2% din PIB, faţă de ţinta programată de 1,4%i. Argumente ar fi că situaţia din zona euro nu se ameliorează şi condiţiile geopolitice pe Continent sunt excepţionale. Miza mare a anului 2015 pentru buget este să se evite un derapaj, care să pună sub semnul întrebării eforturile mari de consolidare fiscală. 

 PS. Funcţia de ministru al Finanţelor nu ar trebui să fie separată de cea de ministru al Bugetului. Bugetul este unul singur şi o politica bugetară înseamnă latura veniturilor şi cea a cheltuielilor împreună. 

Daniel Dăianu este profesor la SNSPA, membru în CA al BNR şi fost ministru de Finanţe; opiniile din acest text sunt strict personale.