Reguli fiscale nu sunt îndeajuns pentru stabilitate economică!

Dincolo de efectele Pandemiei şi creşterea brutală a preţurilor la energie, care au bulversat întreaga societate, necazurile economice ale României sunt legate, nu de ieri de azi, de deficite bugetare mari.

Deficitul bugetar, pe componenţa sa structurală, ne-a adus în situaţia de a avea spaţiu foarte limitat de manevră când economia era în prag de recesiune adâncă, după izbucnirea Pandemiei. Suspendarea regulilor fiscale în UE în perioada 2020-2022 a permis să fie atenute suferinţele cetăţenilor, ale economiei, dar nu a înlăturat necesitatea de a face o corecţie fiscală/bugetară de amploare în câţiva ani –sa fie adus deficitul bugetar sub 3% din PIB în mod sustenabil, pentru a stabiliza datoria publică.

Într-un text anterior (Regulile fiscale în UE şi România, site Consiliul Fiscal, 7 febr, a.c) au fost examinate reguli fiscale comune în UE, reforme gândite a le face mai potrivite circumstanţelor actuale. Şi s-a subliniat că, deşi este de înţeles o adaptare a regulilor fiscale, nevoia de corecţie fiscală/bugetară în România nu îşi pierde din stringentă.

Există însă un aspect mai puţin aflat în discuţia publică, care nu trebuie să fie omis când se judecă relaţia între buget public, politica bugetară şi stabilitatea economică. Deşi construcţii bugetare defectuoase, deficite bugetare adânci, politici prociclice, zdruncină o economie şi lovesc stabilitatea ei, nu totul se rezumă la buget public ca generator de criză. Istoria economică a României ca şi episoade de criză de balanţă de plăţi în lume arată că necazuri pot avea originea în dezechilibre majore între economisire şi investire în sectorul privat, în expansiunea excesivă a creditării pentru firme private. Să ne aducem aminte că deficite bugetare headline (ce nu ţin cont de poziţia ciclică a economiei) erau ai spune nu în cer între 2007-2008 în România (deşi deficitul cash în 2008 era cosmetizat de veniturile obţinute din vânzarea BCR),  în timp ce deficite externe (de cont curent) erau de două cifre. Şi în alte ţări din UE deficite externe explodaseră. Au fost ani cu bule speculative în numeroase economii europene, între care şi România. Ceva asemănător s-a întâmplat în criza asiatică din anii 1997-1998 şi, anterior, în America Latină. Şi s-a văzut că, nu arareori,  nu bugete publice erau vinovate în principal de crize de lichiditate/ de balanţă de plăţi, ci îndatorare excesivă a sectorului privat, o expansiune mare a creditului (nu către producţie), ce invită o criză de încredere în monede naţionale, determină crize valutare. Criza datoriilor suverane din zona euro a ilustrat un amestec de supraindatorare publică (ex: Italia şi Grecia, Spania cu datorii ascunse ale provinciilor) şi supraindatorare privată –exemplul cel mai notoriu fiind datoriile grotesc de mari ale băncilor private din Irlanda (în afara zonei euro ceva similar fiind în Islanda).

Reguli fiscale adecvate se cuvine să fie însoţite de reguli macroprudentiale, care să aibă grijă ca expansiunea creditării să nu pericliteze stabilitatatea financiară şi economică Este motivul pentru care, după 2009, s-a vorbit tot mai mult în lume despre reguli macroprudentiale, au apărut instituţii (ESRB/Consiliul European pentru Risc Sistemic, ESMA, EIOPA) şi instrumente în UE care au drept obiectiv supravegherea şi influenţarea mişcării creditului, stabilitatea financiară. În România există Comitetul Naţional de Supraveghere Macroprudentiala, care examinează riscuri sistemice la adresa stabilităţii financiare şi implică conlucrarea între BNR, ASF şi Guvern.

Băncile centrale din UE au aşezat, alături de stabilitatea preţurilor, stabilitatea financiară ca obiectiv central al politicilor lor pornind de la considerente validate de evoluţia economiilor şi interpretarea analitică a crizelor. Astfel:

• Stabilitatea preţurilor nu asigură automat stabilitatea economică;
• Bugete publice cvasi-echilibrate pot fi înşelătoare dacă deficite externe devin prea mări dintr-o expansiune “exuberanţă” a creditării;
• Bugetele publice trebuie să ţină cont de “pasive ascunse” (hidden liabilities)
• Corecţii ale deficitelor externe pot fi extrem de dureroase dacă sunt lăsate numai pe seama reacţiei pieţelor;
• Pentru finanţatorii externi, ce contează, finalmente, este îndatorarea externă totală a unui stat, care cuprinde pe cea publică şi cea privată;
• Statul este chemat să fie garant dacă este pusă la îndoială bonitatea financiară a unei ţări, inclusiv pentru operaţiuni ale sectorului privat
• Riscuri sistemice trebuie să fie avute în vedere în mod constant
• Riscuri sistemice derivă şi din complexitatea tot mai mare a pieţelor financiare, din extinderea componentelor “umbră” (inclusiv cypto active), posibile atacuri informatice.

Se poate nota că acum 14-15 ani deficitul de cont curent al României era de două cifre, în timp ce în ultimii ani, inclusiv 2021, a fost între 5-7% din PIB. Dar trebuie avut în vedere că avem deficite bugetare mari (nesustenabile fără o corecţie), că datoria publică a crescut considerabil (s-a triplat după 2008, chiar dacă este încă sub 50% din PIB), că finanţarea negeneratoare de datorie a deficitului de cont curent a scăzut ca pondere în ultimii ani (este sub 70%), că politici monetare se întăresc în lume din cauza persistenţei inflaţiei crescute brusc, că pieţele financiare vor face mai piperat costul finanţării pentru economii percepute mai vulnerabile. Şi, atenţie, economiile învecinate din UE nu au dezechilibre externe periculoase.

Când judecăm ce diminuează riscuri sistemice se cuvine deci să punem laolaltă reguli fiscale cu reguli macroprudentiale; împreună ele trebuie să prevină episoade de criză financiară, valutară, acută. Este de adăugat o regulă, deşi nescrisă în vreun tom european/internaţional de bune practici: necesitatea de a avea venituri fiscale peste un prag critic, care să permită finanţarea adecvată de bunuri publice esenţiale, capacitatea de a răspunde la şocuri adverse. Concret, ar însemna să se ajungă în România la venituri fiscale (inclusiv contribuţii), ce sunt acum cca 27% din PIB, de peste 32% din PIB (media în UE este de 40%, iar în economii emergente din UE de 33-34% din PIB)

Reguli fiscale şi macroprudentiale intra în arhitectura construcţiei politicilor macroeconomice, dar nici ele nu sunt lămuritoare în totalitate pentru progresul economic al unor ţări care excelează prin competitivitate. O performanţă economică bună cere câştiguri de productivitate sistematice şi  plasare avantajoasă în lanţuri de valoare; este nevoie de investiţii, de politici industriale (ţintite) care să încurajeze dezvoltarea unor domenii de vârf, inovaţie intensă, capital uman valoros. 

Trebuie spus că balanţe interne şi externe mai mult sau mai puţin echilibrate, ce pot fi uşor finanţate, nu întotdeauna echivalează cu o utilizare corespunzătoare a resurselor. Când balanţe echilibrate sunt însoţite de o subutilizare masivă de resurse, echilibrele sunt precare –ele denotă o alocare suboptima a resurselor. Iar această situaţie poate fi favorizată de un curs de schimb supraevaluat, ce încurajează importuri şi descurajează exporturi. Dar, ce contează cel mai mult pentru competitivitate este plasarea avantajoasă în lanţuri de valoare (producţie) crosfrontaliere, dezvoltarea sistematică a producţiei de bunuri şi servicii exportabile, sau care pot înlocui importuri -- aşa numitele “tradables”. Echilibre precare rezultă şi când distribuţia veniturilor, a câştigurilor în economie, în societate, este foarte asimetrică.

NGEU este pentru UE politică industrială, care are în vedere chestiunea mare energetică şi competiţia geopolitică. PNRR are o relevanţă similară pentru România având însă o dimensiune suplimentară generată de un deficit de competitivitate ilustrat de deficite externe devenite aproape cronice. PNRR poate mări competitivitatea economiei în mod semnificativ, poate ameliora calitatea echilibrelor interne şi externe. Valorificarea PNRR este o “bătălie pentru apă grea” în cazul României.

Consolidarea bugetară trebuie să reducă din deficitele externe (fenomenul deficitelor gemene este vizibil în ultimii ani –ex: în 2021 deficit bugetar cash de 6,7% din PIB şi deficit de cont curent către 7% din PIB), însă trebuie totodată că rigori macroprudentiale să nu permită o expansiune a creditării care, în loc să favorizeze investiţii productive, ar susţină o cerere de import ce ar întreţine deficite externe periculoase.

O întrebare legitimă este de ce ar trebui să fim preocupaţi de expansiunea creditului către firme private când acest credit este cca.27% din PIB (mult diminuat după criza financiară, când se situa la aproape 40% din PIB), probabil cel mai scăzut din UE. Aici se poate face o analogie cu chestiunea bugetului public dat fiind că datoria publică autohtonă este încă la o cotă rezonabilă în context UE (datoria publică a zonei euro este cca. 90% din PIB). Problema ţine de o dinamică a creditului ce poate strica echilibrele. Iar aici se cuvine să vedem şi ce finanţează creditul --una este să finanţezi producţie de tradables şi altceva să construieşti mall-uri şi magazine care susţin cererea de importuri. În plus, un deficit de cont curent de 5% din PIB poate fi mai convenabil decât unul de 4% din PIB dacă finanţarea să nu generează datorie –nu mai vorbim de orientarea creditului (ce se finanţează cu el). Valorificarea resurselor naturale ale României trebuie să fie mult mai profitabilă pentru economia noastră.

Ansamblul politicii economice trebuie să încerce ameliorarea competitivităţii, a productivităţii economiei, să obţină poziţii cât mai avantajoase în lanţuri de valoare/producţie, care să permită venituri în creştere pentru cetăţenii români.