Schimbarea sistemului politic din Republica Moldova, rezultat al unei interpretări abuzive a Curţii Constituţionale

La data de 4 martie 2016, Curtea Constituţională a Republicii Moldova a pronunţat o hotărâre privind controlul constituţionalităţii unor prevederi ale Legii nr. 1115 - XIV din 5 iulie 2000 care a revizuit Constituţia acestei ţări referitor la modul de alegere a preşedintelui.

Decizia a declarat neconstituţională această lege şi a surprins majoritatea actorilor politici de la Chişinău, în condiţiile în care în 2010 un referendum pentru revenirea la alegerea directă a şefului de stat a eşuat, iar în 2016 se declanşase procesul de strângere a semnăturilor în vederea revizuirii Constituţiei în acelaşi sens.

Sesizarea a aparţinut unui număr de deputaţi ai PLDM, partidul care a susţinut şi strângerea semnăturilor pentru revizuirea Constituţiei. Autorii sesizării au susţinut că după ce s-a prezentat în Parlament un proiect de lege de revizuire cu avizul Curţii Constituţionale, lectura a doua (modificările aduse) ar fi trebuit din nou să fie avizată de Curtea Constituţională. Aceştia au mai susţinut că există două tipuri de modificări aduse Constituţiei Republicii Moldova în anul 2000: modificări ce au schimbat esenţial conţinutul proiectului avizat de Curtea Constituţională şi modificări ce nu au schimbat esenţial acest conţinut.

Potrivit Constituţiei Republicii Moldova, Curtea Constituţională “se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei” (art. 135, alin. 1, lit. c). Constituţia nu specifică nici cum se pronunţă, nici ce caracter are avizul prin care se manifestă pronunţarea, nici când trebuie să aibă loc. Se mai precizează faptul că “proiectele de legi constituţionale (de revizuire) vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători” (art. 141, alin. 2). Această prevedere nu se referă decât la un singur aviz, adoptat înainte de a începe dezbaterea parlamentară.

Prin urmare, Curtea Constituţională ar fi trebuit să constate că procedura descrisă de Constituţie a fost îndeplinită cu ocazia revizuirii din anul 2000 şi să respingă din start sesizarea ca fiind inadmisibilă. De altfel, această procedură nu a fost inventată în Republica Moldova, ci se regăseşte în majoritatea constituţiilor statelor democratice. Sensul acesteia este de a garanta deopotrivă suveranitatea Parlamentului şi supremaţia Constituţiei. Parlamentul votează legi, iar Curtea Constituţională poate exercita un control de constituţionalitate anterior sau posterior (înainte de promulgare). Este adevărat că în Republica Moldova, Preşedintele nu poate cere Curţii Constituţionale să verifice constituţionalitatea unei legi posterior adoptării ei, dar aceasta nu înseamnă că legiuitorul constituant a dorit să întărească posibilitatea controlului anterior. O Constituţie presupune în general un echilibru între puteri, în aşa fel încât Parlamentul să nu abuzeze de puterile sale şi nici celelalte puteri/autorităţi să poată anihila complet voinţa Parlamentului.

În loc de a face acest raţionament care derivă din examenul comparativ al Constituţiilor, Curtea Constituţională a preferat să interpreteze liber Constituţia Republicii Moldova. Nu sunt menţionate exemple din Constituţiile altor ţări, nici din jurisprudenţa CEDO şi nici exemple din propria sa jurisprudenţă. La prima vedere, decizia Curţii Constituţionale este o interpretare a Constituţiei Republicii Moldova din perspectiva doctrinei sau, mai exact, a opiniilor personale ale unor cititori ai acestei Constituţii.

Curtea Constituţională pleacă de la premisa că “avizele Curţii privind modificarea Constituţiei nu sunt simple formalităţi, ci au ca scop protejarea valorilor fundamentale ale Constituţiei de practicile abuzive ale actorilor politici, sociali sau instituţionali”. Cu alte cuvinte, orice iniţiativă de revizuire a Constituţiei poate fi o “practică abuzivă”. Curtea Constituţională instituie astfel o prezumţie de rea credinţă, valabilă în cazul oricărei astfel de iniţiative, ceea ce contravine regulilor elementare ale constituţionalismului.

Curtea Constituţională s-a pronunţat pe amendamentul la Constituţie din anul 2000 care privea alegerea Preşedintelui de către Parlament (art. 78). Curtea Constituţională nu se exprimă împotriva acestei formule de alegere, ci doar anumite detalii sunt avute în vedere: faptul că 3/5 dintre deputaţi trebuie să se exprime, în timp ce proiectul iniţial prevedea majoritatea deputaţilor, faptul că se poate ajunge la dizolvarea Parlamentului în cazul în care niciun candidat la funcţia supremă în stat nu este ales, ori faptul că Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni de mandat al Preşedintelui. Admiţând raţionamentul Curţii Constituţionale potrivit căruia prima lectură a unui proiect de revizuire, înainte de avizul Curţii Constituţionale, ar trebui să fie extrem de apropiată sau chiar identică cu a doua lectură posterior avizului, toate aceste modificări citate nu alterează sensul şi finalitatea revizuirii, ci instituie garanţii suplimentare pentru a pune în aplicare separaţia şi echilibrul puterilor. Dizolvarea Parlamentului nu este un abuz, aşa cum consideră Curtea Constituţională, ci un mecanism de rezolvare a disputelor între puteri, în condiţiile în care alte mecanisme constituţionale nu pot fi puse în aplicare. Curtea Constituţională ar fi ajuns la această concluzie fie şi prin simpla prezentare a mecanismelor similare din dreptul comparat.

Dacă ar fi enunţat doar aceste concluzii, ar fi fost de ajuns pentru a concluziona că de fapt Curtea Constituţională a interpretat textul Constituţiei foarte diferit de sensul acesteia. Curtea Constituţională a dorit să meargă însă mai departe, susţinând că revizuirea din anul 2000 “a generat ruperea acestei unităţi constituţionale, pentru că nu asigură funcţionarea normală a instituţiei Preşedintelui”. Ce înseamnă oare “funcţionare normală”? Există oare şi “funcţionare anormală”?  Curtea Constituţională nu face un examen de constituţionalitate prin aceste constatări, ci doar literatură pe marginea textului Constituţiei. Mai mult, Curtea Constituţională constată că prin aceeaşi revizuire s-a generat “un sistem de guveranre imperfect, existând un potenţial conflict între autorităţile statului, aceasta fiind o consecinţă directă a ignorării de către Parlament a avizului Curţii Constituţionale”. “Sistem de guvernare imperfect” este o altă mostră de literatură, nu de interpretare a Constituţiei. O Constituţie nu poate rezolva toate situaţiile de conflict între puterile statului dar poate descrie mecanisme care pot ajuta, parţial, la rezolvarea acestora. A afirma că un simplu aviz al Curţii Constituţionale duce la eliminarea tuturor situaţiilor de conflict între puteri este un non-sens şi o utopie periculoasă.

În final, Curtea Constituţională constată că “nu se admit intervenţii în textul proiectului de revizuirea  Constituţiei, iar ignorarea sau depăşirea acestuia pot servi drept temei pentru nulitatea modificărilor astfe operate”. Astfel, art. 60, alin. 1 din Constituţie care prevede că Parlamentul Republicii Moldova este “unica autoritate legiuitoare a statului” devine imposibil de pus în aplicare. Curtea Constituţională afirmă de fapt că există două instituţii care exercită puterea legislativă: Parlamentul şi Curtea Constituţională.

Admiţând, prin absurd, validitatea raţionamentului Curţii Constituţionale, ar fi trebuit ca singura concluzie logică să fie anularea legii de revizuire, ceea ce ar fi însemnat că Parlamentul ar fi trebuit să adopte o nouă lege de revizuire. Curtea Constituţională merge însă mai departe şi precizează că “a revigorat prevederile privind alegerea Preşedintelui prin vot direct, secret şi liber exprimat”. Curtea Constituţională abrogă o lege şi redactează o alta, implicit, cu sens contrar. Cât despre termenul “revigorat”, nu trebuie căutate foarte multe explicaţii pentru a-i găsi o semnificaţie ce nu există: este vorba de o operaţiune inexistentă, o lege poate intra o singură dată în vigoare, nu de două sau mai multe ori.

Dacă s-ar fi rezumat la revigorarea unor prevederi constituţionale, decizia Curţii Constituţionale ar fi fost cu totul nefirească. Curtea Constituţională a rescris nu numai Constituţia, ci şi acte normative cu caracter inferior, “revigorând” prevederile Codului Electoral cu privire la alegerea Preşedintelui prin vot direct. 

Curtea Constituţională a acţionat prin această hotărâre în locul Parlamentului, a abrogat şi a adoptat norme nu numai din Constituţie dar şi din legi, contrar Constituţiei. Este vorba de un tip de interpretare unică în istoria constituţionalismului, o interpretare prin care s-a dorit schimbarea radicală a rolului Curţilor Constituţionale în general.

Nu se ştie în prezent cum poate fi aplicată această decizie. Ar trebui organizate alegeri pentru Preşedinte în mod direct, dar ce se întâmplă în perioada dintre sfârşitul mandatului actualului Preşedinte şi alegerea unui nou Preşedinte prin vot direct? Art. 80 prevede că mandatul Preşedintelui este de 4 ani şi se exercită până la data depunerii jurământului de către Preşedintele nou ales. Nu poate fi prelungit acest mandat decât în caz de război sau catastrofă (decizia Curţii Constituţionale poate fi interpretată drept o “catastrofă” dar desigur nu în termeni constituţionali). Ar trebui ca Parlamentul să adopte o lege de revizuire care să prevadă că mandatul Preşedintelui se prelungeşte şi în alte cazuri. Orice altă interpretare a art. 80 riscă să fie ca şi cea operată de Curtea Constituţională: fără temei în vreo normă existentă. O interpretare abuzivă nu ar trebui pusă în aplicare printr-o altă interpretare la fel de abuzivă, pe motiv că cea dintâi interpretare trebuie pusă oricum în aplicare, fără a mai fi importante mijloacele.

Curtea Constituţională oferă o imagine a revizuirii din anul 2000 care nu corespunde deloc realităţii. Nu a existat un Parlament de rea credinţă care a primit avizul Curţii Constituţionale şi nu a dorit să ţină cont de el.

Ce s-a întâmplat de fapt în anul 2000? A existat o comisie mumită de Preşedinte pentru a formula amendamente la Constituţie şi un proiect de revizuire iniţiat de 39 de parlamentari. Ambele proiecte au fost trimise Comisiei de la Veneţia, iar Preşedintele Adunării Parlamentare a Consiliului Europei a propus crearea unui comitet mixt care să elaboreze un singur text de revizuire. Acest text este de fapt revizuirea care a fost dusă până la capăt în Parlament.

Ceea ce Curtea Constituţională omite în decizia sa din 2016 să precizeze este că de fapt Comisia de la Veneţia a exprimat un punct de vedere pe marginea revizuirii din anul 2000, punct de vedere ignorat total. Din examinarea acestei poziţii a Comisiei de la Veneţia, rezultă că de fapt revizuirea respectivă a fost examinată cu atenţie, concluzia fiind că aceasta corespunde standarelor constituţionalismului. De ce Curtea Constituţională a omis orice referinţă la acest document? Dacă ar fi făcut-o, ar fi trebuit să declare sesizarea ca fiind inadmisibilă.

Comisia de la Veneţia afirmă despre modificarea art. 78 referitor la modul de alegere al Preşedintelui că “aceste amendamente sunt în concordanţă cu standardele democratice” (these amendments accord with democratic standards”). Mai afirmă de asemenea că “echilibrul puterilor este menţinut şi scopul de a întâri guvernul stabilit iniţial de autorităţile moldovene este îndeplinit” (the balanace of powers is preserved and the aim of strengthening the Government initially set forth by Moldovan authorities is achieved”). Comisia de la Veneţia a constatat că în interiorul puterii executive scade puterea Preşedintelui dar creşte cea a Guvernului, menţinându-se astfel echilibrul iniţial (pe principiul vaselor comunicante). Curtea Constituţională a afirmat exact contrariul în 2016: “Curtea este pusă în situaţia de a elimina mecanismele care generează dezechilibrarea instituţiilor constituţionale, salvând astfel coerenţa Constituţiei”.

Concluzia Comisiei de la Veneţia din anul 2000 este cel mai bun argument în favoarea ideii că de fapt Curtea Constituţională în 2016 a interpretat Constituţia contrar scopului revizuirii anterioare: “conţinutul lor (al normelor din textul de revizuire) este nu doar compatibil cu sistemul parlamentar de guvernare dar pot deasemenea să facă mai eficientă cooperarea dintre diferitele puteri” (their content is not only compatible with the logic of the established parliamentary system of government, but can also render co-operation between different powers more efficient”).

Să nu fi cunoscut Curtea Constituţională avizul Comisiei de la Veneţia? Să fi fost vorba de o ignorare gravă dar până la urmă neimputabilă decât necunoaşterii judecătorilor? Cel mai surprinzător aspect aspect al deciziei Curţii Constituţionale este că acest aviz al Comisiei de la Veneţia era cunoscut dar a fost prezentat exact contrar: “îngrijorări în acelaşi sens au fost exprimate şi de Comisia de la Veneţia în avizele sale, în care aceasta a menţionat, în repetate rânduri, că, analizând Constituţia în ansamblu, precum şi obiectivul specific al art. 78…ar trebui să existe o limită a pentru aceste repetiţii, în scopul…de a oferi garanţia necesară unei stabilităţi politice în ţară”. Procedând astfel, Curtea Constituţională a efectuat un abuz fără precedent în cadrul statelor care fac parte din Consiliul Europei şi se află în relaţii instituţionale de colaborare cu Comisia de la Veneţia: a prezentat un aviz al acestui organism într-un sens exact contrar.

Care este însă sancţiunea acestei decizii care nu corespunde sensului în care poate fi interpretată întreaga istorie a constituţionalismului din Republica Moldova, de la redactarea Constituţiei în 1994 până în prezent? Niciuna. Decizia Curţii Constituţionale nu poate fi pusă în aplicare fără o altă revizuire care să prevadă cum poate fi prelungit mandatul Preşedintelui şi în alte situaţii decât cele expres menţionate. Actorii politici nu par a realiza în acest moment că aceasta este singura cale de a nu efectua un alt abuz constituţional. Nu există niciun plan coerent din punct de vedere normativ pentru a pune în practică decizia Curţii Constituţionale.

Din punct de vedere al funcţionării optime a sistemului politic, în Republica Moldova se impune, de mai mulţi ani, trecerea la un regim semi-prezidenţial prin alegerea directă a Preşedintelui. Partidele politice s-au dovedit, în totalitatea lor, mult prea slabe pentru a asigura un sistem de alegere coerent al şefului statului de către Parlament şi de checks and balances în relaţia cu Preşedintele. Un regim parlamentar nu se poate baza pe partide slabe şi corupte. Un regim semi-prezidenţial asigură o a doua sursă de legitimitate, pe lângă cea a Parlamentului, care poate garanta un echilibru al puterilor. Nu se poate ajunge însă la acest deziderat optim decât prin revizuirea Constituţiei şi prin modificarea nu numai a modului de alegere dar şi a prerogativelor Preşedintelui. În loc de a alege această cale, mai anevoiasă din punct de vedere procedural dar singura conformă statului de drept, Republica Moldova trebuie să aleagă acum, fără nicio altă alternativă, calea continuării unei interpretări abuzive a Constituţiei. Scopul scuză mijloacele. Nu însă şi atunci când pentru atingerea scopului este interpretată Constituţia într-un alt sens decât voinţa autorilor ei.